改革不是单纯的顶层设计

　　失败的改革都相似，成功的改革也都相似，中国历史上经历过多次改革。失败的改革，今天作为案例的是西汉末年的王莽改革，王安石的改革、清末光绪帝的改革，这三次改革是失败了。成功的改革说起来是历史的调整，成功的改革只出现第一次和最后一次，就是商鞅的改革和邓小平的改革。回顾历史是为现实服务，但历史永远不会重复它自己。

　　失败的改革，相似在什么地方，王莽、王安石、光绪帝的改革，其目标都是追求现有体制效率的提高，而不能突破陈旧制度的束缚，这是第一个共同之处。因此，这三位在历史上的改革充其量只能叫做改善，或者叫做改良，而并不是改革。由于这些改革的目标，是改善现有体系的效率，因此它在执行理念上依赖现有的政治基础，依赖现有的政治体系，在失败的改革中这是一个共同的特点。这些改革都是顶层设计，改革的方案脱离了实际，我们知道顶层设计是官员在办公室想象的理想方案，没有经过时间的检验而利用官僚体系做大规模的推广，一定会碰到问题。比如王莽推行的土地国有化改革，一开始就推行不下去;王安石试图利用官僚体系建立起市场性的管理体系来遏制商人的投资，将商人获取的利润部分地转向官府和民间，实际上他的动机可谓良苦。为了与民让利，但让利的方法并不是靠创造、增加全社会的财富来实现各阶层、实现官名的共赢，而是在不改变现有生产方式和现有管理体制的方式下，试图提高现有体制的效率，那就不可避免地形成了各个阶层之间的矛盾。

　　由于这三个特点，这些改革都失败了，失败的原因是不能够突破现有体制，社会生产力无法得到实质性提高，并没有更多社会财富创造出来。因此，改革局限于利益的重新分配、利益在官民之间的重新分配，利益在不同官僚群组之间的重新分配。这就必然引起不同的利益集团之间的斗争，使得改革进行不下去。这三位失败者的个人结局都比较悲惨。改革最后变成了利益的重新分配，而我们知道利益的重新分配就是政治问题。一旦变成了政治问题，改革的命运就由政治斗争所决定，而不是由改革实际效果所决定。在这个政治斗争中，王莽失败了，光绪皇帝失败了，王安石也失败了。

　　失败的第二个原因是因为改革的推进依靠官僚体系，做了一个不切实际的假设，所有顶层设计都有不切实际的假设，就是所谓官僚体系可以百分之百遵照上层指令，可以把改革措施百分之百落实到位，并且这些官员是从社稷江山出发，从民族的长远出发，来推进改革措施。这个假设在现实中根本不存在。结果是官僚体系利用改革寻租腐败，扩大自己支配资源的能力。利用增加了的资源从中寻租，并且形成了官方和民间的联动，上下其手，使得让利于民的改革措施变成了与民争利。一旦演变成与民争利，改革的公信力大大降低，改革的支持力度大大降低。这就注定了改革失败的命运。

　　成功的改革与失败的改革正好相反。不是谋求现有体制局部效率改善，不是像中国历史上仅仅限于整顿吏制，梳理财政，改革货币体系，改革军制，而是突破现有体制，而不是完全抛弃现有体制。完全抛弃现有体制那叫革命，革命和改革是两回事。中国历史上的革命，除了破坏以外几乎无所建树。成功的改革突破了政治，商鞅突破了贵族政治，可使得人民在新政下收益，打破了贵族受利。商鞅突破了现有格局，打破了贵族基层，吸收了农民、贫民参与到秦国政治、秦国军事和秦国经济发展中。邓小平打破了计划经济体制，吸收了中国农民、中国民营企业家和中国城市民众加入到改革的洪流中来。这是他们成功的第一点。他们成功的第二点是顶层放开和基层创新相结合，而不是一味相信官僚经营阶层的顶层设计。据我所知，邓小平没设计什么改革，商鞅也没设计什么改革，他们只是总结了现实的一些创新，把政策在全国推广。比如商鞅废井田开阡陌，这不是商鞅的创造，而是在中国大地上实行了几百年的民间创新。邓小平的成功是肯定傻子瓜子在城市中的创新，把它变成党的建设，变成法律的实践在全国展开。

　　这是和上述几位失败的单纯依靠顶层设计形成了鲜明对照，他们的成功在于鼓励了社会创造，鼓励了社会价值增加，各个阶层都获利。他们的成功在于提高生产要素、提高了生产力，得到社会上的广泛的支持。正因为是以创造财富、增加财富为目标，所以改革很快获得成功。

　　当前我们看到的是什么?是诸多政府的豪言壮语，甩开膀子喊，一直喊破嗓子也没见什么动静。当年小平同志没有豪言壮语，只有一句话，“谁不改革谁下台”。

　　改革的主力军，民众和企业现在是观众、是听众。坐在听众席上，等待完美的顶层设计的出台，这不是改革，既不是邓小平的改革，也不是在中国历史上成功的商鞅改革。当然，这只是我个人的担忧，但愿我的担忧是杞人忧天。

　　作者简介：

　　许小年 中欧国际工商学院经济学和金融学教授，曾任职美林证券亚太高级经济学家，世界银行顾问，获得过中国经济学界最高奖“孙冶方经济科学奖”，所著《从来就没有救世主》夺得“第一财经金融价值榜”年度书籍(中文)荣誉。