小产权房变迁史

■疯狂的野楼盘·政策

　　小产权房的出现，有着极为复杂的历史原因和现实原因，对之进行一刀切的禁止实在是不得已的权宜之计。

　　而小产权房兴起的背后，是与之相关的农村集体土地流转先后不一的政策待遇。

　　围绕小产权房，有很多明显违法却难以执法的问题，这些问题其实牵涉到我国土地制度中一个根本问题，就是农村集体土地的权属、收益和转让的大问题。

　　据记者了解，早在１９９３年１１月，国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条曾规定：城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照相关审批程序办理。国务院的这个条例还对村庄、集镇规划期限，农村居民住宅开工审批程序等明确授权各地制定具体的规定。

　　但这个口子到１９９９年被卡住，那时出台的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确规定：农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。但对已有行为的处理也没有给出具体办法。

　　１９９５年前，土地主管部门推行“转权让利”政策，规定集体建设用地必须转为国有，才能进入二级市场流转。

　　１９９８年８月修订的《土地管理法》，进一步明确“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。

　　１９９８年后，新出台的土地管理政策不再强调农村集体土地必须转为国有，但并未明确新的合法流转路径。与此同时，一些地方则进行了大胆的改革试验。例如，１９９２年，南海进行土地入股试点；１９９５年，江苏苏州最早试点基层自发集体建设用地使用权流转；１９９７年，浙江湖州试点；１９９８年，江苏昆山通过复垦获得一些非农建设用地的“额度”，土地转让权不全归集体所有，形成“昆山模式”；２００３年，广东省发布《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，试行农村集体建设用地使用权流转；２００５年，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式施行。据此文件，省内所有农村集体建设用地都可直接进入市场交易，与国有建设用地“同地、同权、同价”。

　　２００４年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中明确提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”，但同时又规定“农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府”。

　　２００６年，国土资源部《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》中也要求，“稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点”。

　　２００７年底的国务院常务会议指出，严格执行土地用途管制制度，任何涉及土地管理制度的试验和探索都不能违反国家的土地用途管制制度；严格规范使用农民集体所有土地进行建设，严禁非法占用（租用）农民集体土地进行非农业建设。

　　从上述政策演变过程中可以看出，农村集体土地的流转经历了一个一波三折的过程。但是到目前为止，农民依然没有对集体土地的处分权，既没有土地财产权，更无权获得土地出让收益。

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