超生罚款每年200亿去向成谜

　　以前，它属于国家秘密;现在，它还是敏感信息;它就在你的身边，但你却从来都看不清楚，因为它是神秘的“超生罚款”。

　　所谓“超生罚款”，是对违反计划生育政策人群征收的一笔款项。在1980年代初期叫超生罚款，1994年改为“计划外生育费”。2000年，中共中央、国务院联合发文统一为“社会抚养费”。2001年《人口与计划生育法》将“社会抚养费”明确规定下来。

　　国务院出台的《社会抚养费征收管理办法》规定：社会抚养费的征收，由县级计生部门作出书面征收决定;县级计生部门可以委托乡(镇)人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。

　　计划生育工作被称为“天下第一难事”，伴随而来的“超生罚款”或许也是天下数一数二难算的账。近日，体育明星田亮在香港生二胎一事，引发舆论关注。同时有媒体爆出，全国每年“超生罚款”金额可能超200亿元，而且去向成谜。

　　越穷、越富，越难征收

　　多年来，全国每年处罚超生人数有多少?征收社会抚养费金额有多大?记者就此咨询国家人口和计划生育委员会，得到的答复是：“国家规定，社会抚养费及滞纳金全部上缴国库，按照国务院城镇居民人均可支配收入26738元的9倍——24.06万元征收。”

　　目前，全国对超生一个子女者征收社会抚养费大致分为四类标准：一是在征收基数确定情况下，按固定的倍数征收，如江西3.5倍，上海、河南、湖北均为3倍;二是设置一定的倍数区间，如北京3-10倍、新疆1-8倍;三是固定数额区间，如黑龙江城镇居民3-6万、农村居民1-3万;四是设置下限，只规定征收额的最低倍数或金额，如河北不低于2.5倍、山西不低于7000元等。

　　据统计，全国无户籍人员大约有1300万人，大部分是因超生未上户口人员。有人据此推算，即使按保守水平人均1万元计算，应当依法征收的社会抚养费总数就高达1300亿元。但实际征收率恐怕要打个问号。全国政协常委、农工民主党中央副主席陈勋儒曾在云南做了一番调查，自2002年到2007年底，云南全省应征社会抚养费人数33.56万人，实际征收26.66万人，占79%;应征社会抚养费5.62亿元，实际征收仅1.68亿元，仅占30%。

　　2007年，农工民主党湖南省委前副主委戴君惕在湖南两会期间提交议案，建议修改《湖南省人口与计划生育条例》。“就是针对富人、名人超生问题的。”戴君惕称，“湖南每年超生5万多人，其中富人、名人、官员就占近2000例。”

　　事实上，湖南省计生委另有一份调查显示，资产1000万元以上人群社会抚养费应征金额仅占其私有资产的0.63%，而资产1万元至10万元的，应征金额占其私有资产的51.35%。2007年，湖南省修改了人口与计划生育条例，将违法多生育一个子女的，社会抚养费征收数额由原先“年实际收入的2倍”改为“上年度总收入的2倍至6倍”。此外，湖南还启动了一个包含工商、纳税、还贷等信息的社会信用系统，以加大对富人、名人等的监督。

　　北京市也较早提出加大对名人、富人超生处罚力度。但在实践中，富人、名人高倍征收却一直没有执行，因为对这个群体的界定仍有困难，而计生部门并不是可以对收入、资产等进行排查的机关。

　　父母、孩子、房东……谁也跑不了

　　各地为增强社会抚养费征收的执行力度，实践出了五花八门的做法。在被征收人员看来，这似乎像“一张大网”，不缴社会抚养费会在其他很多方面遇到难题。

　　“超生教授”杨支柱就说，他再找工作时就遇到很多困难。之前，根据1999年颁布的《流动人口计划生育工作管理办法》，有关部门审批成年流动人口暂住证、营业执照、务工许可证等证件时，需核查其婚育证明。在实践中，很多地方不缴社会抚养费，不仅不能办理上述办法中规定的三证，而且不能买房、租房，不给办理“低保”，不能办理驾驶执照，不能验车……

　　“《流动人口计划生育工作管理办法》2009年被废除，改为《流动人口计划生育工作条例》，以上限制好了很多。孩子上不了户口是目前最大影响，没有户口等于什么也干不了。”杨支柱说。

　　但在有些地方，还是有“超生连坐”现象。不缴社会抚养费就扣人、扣物、拆房子的报道时有见诸报端。4月25日，深圳提交该市人大常委会审议的计生管理条例草案中还提出一条“租客超生，房东连坐”的办法。为躲避这张“大网”，一些人也想出了新的办法，比如去低收入地区生二胎、缴社会抚养费。

　　温州市鹿城区居民黄某在广东大埔县生下二胎，向该县缴纳社会抚养费6.485万元。但随后，鹿城区计生部门要求大埔县计生部门撤销对黄某夫妇社会抚养费征收，并作出了自己的处罚决定86万元。在黄某起诉后，鹿城区计生部门又作出征收109.58万元的新决定。2010年温州年鉴显示，这笔109.58万元的社会抚养费为该年全市最高。

　　在某些地区，社会抚养费这张“大网”越收越紧。比如，安徽、贵州等省将社会抚养费的征收从生育后提前到怀孕阶段来“预征”，违法怀孕后逾期未终止妊娠的，预征社会抚养费。而上海规定，生育第一个子女不符合规定的，也要按上年人均可支配收入的一半征收。

　　难以坚守的“收支两条线”

　　尽管没有准确的数字，但社会抚养费征收总额巨大，是一个不争的事实。

　　《社会抚养费征收管理办法》明确规定，社会抚养费征收必须严格执行“收支两条线”，在“收”方面，社会抚养费及滞纳金全部上缴国库，具体操作办法是全部上缴县级财政，由县财政上缴国库。在“支”方面，计划生育工作所必需的经费，由各级人民政府财政予以保障。但实践中，地方财政难以保障计生经费的情况并非个案，截留、挪用、挤占社会抚养费情况时有发生。

　　在北京市，记者了解到，除市里下拨的财政经费，各区县也有经费支持。以海淀区为例，“近几年，陆续由区政府出资出台了‘独生子女伤残家庭特别扶助’等多项区级利益导向政策(指计划生育惠民政策)，区领导还多次勉励计生部门献计献策，让计划生育家庭享受更多优惠。”海淀区计生委一位工作人员告诉记者，今年海淀区在原有十多项计划生育惠民政策基础上，又开始执行三项计划生育利益导向政策，区政府每年将投入400余万元。

　　据了解，在一些经济发达区县，财政保障计划生育工作经费不成问题，而且对计生资金的财政监察力度相对较大。有些地方实行社会抚养费“票款分离”，即由计生部门开具缴款通知书，告知缴款专户账号，之后由当事人直接将款交至银行，基层计生人员对款项不经手。

　　就在富裕区县计生办说自己早已过了“抓大肚子”的时代，开始往“人口服务”角度“转型”时，不少贫困地区却是另一番景象。国家发改委社会发展司的一份调查显示，税费改革前，乡镇统筹费、社会抚养费等预算外资金占整个计生经费投入的60%以上，目前，基层计生部门面临资金来源减少和支出项目增加的双重压力。

　　“原来主要靠农业税、农民建房罚款和社会抚养费的征收来维持基层组织运转，农业税减免取消了，现在农民建房罚款也被禁止，村镇经济来源受到严重影响。”江西省某县级市审计局工作人员李女士说，有的县乡经济基础相当薄弱，“吃饭财政”甚至还吃不饱，拖欠干部职工工资。在此情况下，计生工作必要的经费就难以保障。

　　这就不难理解，尽管国家三令五申要求社会抚养费收支分离，一些地方财政依然按比例返还。山东规定社会抚养费由省、市、县(市、区)三级计划生育部门按5：10：85的比例分配使用;四川县乡社会抚养费占计生投入的40%—70%;云南昭通地区将社会抚养费92%返还基层。

　　更有甚者，调动基层计生人员“创收”积极性，一些县级政府甚至明文规定，允许乡镇、村一级计生专员从征收社会抚养费中“提成”。

　　社会抚养费究竟应该用在哪儿?有专家称，社会抚养费制度只是一种过渡性措施，从过去强硬“一胎”政策过渡到自然调节。在实际执行中，社会抚养费的征收、使用和监督乱象丛生。从长远看，社会抚养费应当废止。

　　(文据《中国经济周刊》)