“精神卫生法”：一部草案的26年难产路
2011年6月10日，国务院法制办公室公布了《精神卫生法草案》全文，公开征求意见，26年十易其稿的《精神卫生法》终于有了实质性突破。
草案的许多规定极大地保护了精神障碍患者的合法权益，然而，在“强制送诊”，“非自愿入院”和“扰乱公共秩序”等涉及人身自由的条款上面，诸多医学和法律专家认为并不能杜绝“被精神病”现象。
立法空白下的“被精神病”乱象
2006年10月21日，27岁的邹宜均被家人强制送到广州白云心理医院接受治疗。
曾就读于华南师范大学经济管理系的邹宜均，毕业后，从事素食文化推广及佛学文化网站经营，热心公益。后因婚姻及父亲遗产问题与家人发生冲突。
邹肎均对自己要被强制送到精神病院事先有预料，早在10月8日，就与律师签订了授权委托书，表示亲属间存在利益冲突，亲属有虚假陈述、强送她进精神病院的可能，因此全权委托律师代理行使她的一切权利。
然而，邹宜均的遭遇绝非个案。辽宁教师李启东因地方政府强征“公粮”时与政府人员发生冲突后不久被送入精神病院;河南漯河上访农民徐林东被强行送到精神病院关了6年;江苏的朱金红女士被疑为谋财的母亲唐美兰强送到医院强制治疗;广东富翁何锦荣被妻子强行送入广东脑科医院……
广东何锦荣、南通朱金红和福建陈国明都因家庭财产纠纷，被近亲属以绑架方式送往精神病院强制就诊。将亲人强制送往精神病院俨然成为家庭纠纷的解决方式之一，然而这种解决办法掺杂了几多泯灭人性的味道在其中。
由于精神病学界对精神病本身的模糊认识与精神病强制收治的程序缺陷，有正常思维能力的人被以精神病理由强制住院，公民人身自由在很多情况下都是容易受到威胁的。
有舆论称，这“是这个时代荒延的一幕”。全世界已有100多个国家和地区制定、实施了精神卫生法，而中国是没有精神卫生法的少数大国之一。
据中国疾病预防控制中心2009年统计显示，我国有各类精神病人1亿以上。研究数据表明，重性精神病患人数也已超过1600万。根据世界卫生组织的研究，精神病发病率已占我国所有疾病发病率总数的20%，而全世界的平均水平为10%。
与精神卫生领域的严峻形势构成对比的是，这个领域在立法上一直空白，从1985年起草开始，《精神卫生法》十易其稿仍未出台。
2011年6月10日，对于中国法律界是个不平凡的日子，新中国立法史上最难产的法律法规《精神卫生法(草案)》出台，面向全社会公开征求意见。
当日，国务院法制办发布《精神卫生法(草案)》(以下简称《草案》)，征求社会各界意见，草案共七章七十五条，分为总则、精神障碍的预防、精神障碍的诊断和治疗、精神障碍的康复、保障措施、法律责任和附则。
在草案征集意见的过程中，如何避免被精神病现象成为了草案公开征集意见中的被讨论最多的话题，诸多专家、学者纷纷建言献策。《草案》已于6月25日提前结束公开征集意见，目前国务院法制办正在整理社会各界的意见。
26年立法路
卫生部数据显示，我国精神疾病患病率呈明显上升趋势，精神和神经疾病在当前疾病总负担中排名前列，约占疾病总负担的20%。随着经济社会的快速发展和转型，人们的心理面临着巨大的冲击和压力。
与日益严峻的形势相比，我国精神卫生立法相对滞后。目前大多数国家和地区已公布了精神卫生法。虽然我国其他法律中已有一些涉及精神疾病患者的相关规定，一些地方也已开始精神卫生立法实践，但至今尚未有一部专门的精神卫生法律。
“出台精神卫生法时机已经成熟。”曾经呼吁尽快为精神卫生问题立法的山东省中医药大学校长王新陆说。
1985年，卫生部要求各省的卫生厅制定40部与卫生相关的法规，精神卫生法的草拟工作由四川省卫生厅牵头，湖南省卫生厅协助。当年年底，起草小组完成了草案初稿。
“当时，我们用铅笔一笔一画地写出初稿。”精神卫生法起草工作的主持者刘协和在一次媒体采访时，如此回忆当年草拟《精神卫生法》的情景。
草案修改到第九稿时的1990年，世界卫生组织派来专家了解立法进度，“非自愿住院治疗”等长期被忽略的关键问题，首次被提出并公开予以讨论。而此后，精神卫生法的立法工作似乎淡出了公众视野，近二十年间，很少有人知道这一领域的现实状况，甚至还有很多人根本不知道世界上还有精神卫生法这玩意儿。
2009年初，中国疾病预防控制中心精神卫生中心的统计数据，引发了关于“精神病”的持续争论。与此同时，徐武、邹宜均、徐林东、彭宝泉等“被精神病”事件，凸显了这一领域问题的严重性。
这也直接促使了十易其稿的《草案》于2011年6月10日公之于众，虽然其难产的时间长达26年。草案中明确提出：确保无需住院治疗的公民不因程序、制度缺失而被强制收治。
2011年6月16日，官方媒体《半月谈》发文指出，“为什么立法延宕26年之久?这与改革以来中国社会处于高速发展变化之下有着直接关系，在今天社会转型的大背景之下，《草案》的公布与征求意见无疑有着耐人寻味的特殊意义。”
一个更为深层的原因是，把“限制人身自由的强制收治”看作“纯粹的医疗行为”，医生僭越法官的权力，给予当事人的近亲属或者送治人以“监护人”的地位。这使得任何人被精神病院强制收治成为可能。
除去这个问题，也有专家认为，《精神卫生法》迟迟未能出台的根本原因，并不是法律条文难制定，而是政府无法确保大量的投入来配套法律的实施。
作为广东省精神卫生条例的起草人，贾福军觉得，“在新医改的大背景下，对于精神病院国家一定要投入，精神卫生事业要由国家专门养起来，要像疾控中心一样参照公务员管理。”
“以后对精神病医生的考核也不能以钱来考核，而是以工作量与工作标准来衡量，钱要由政府出。只有这样，精神病院才能搞好。”
让“精神病”回归医学
《草案》的及时出台着实让相关领域的专家眼前一亮。著名公益律师黄雪涛在接受采访时表示，草案较以往有了实质性的进步，它突破了地方立法和部门立法的局限，尤其是在结构上的转变非常明显。
“草案确定了精神病人有拒绝住院的权利，对诊断结论表明不能确诊为精神障碍的，任何单位或者个人不得限制其离开医疗机构，非法限制精神病人人身自由的行为要承担法律责任等。”黄雪涛说，“虽然目前一些地方还有些争议和漏洞，但草案的出台，确实对精神障碍患者的权益保障起到了积极的推进作用”。
然而，在“强制送诊”，“非自愿入院”和“扰乱公共秩序”等涉及人身自由的条款上面，诸多医学和法律专家认为并不能杜绝“被精神病”现象。可以说，《草案》的颁布是顺应了社会发展需求的，也获得了人们的掌声，但很明显，掌声还不够响亮。
从立法之初，由于对精神病人采取强制收治涉及到对公民人身自由的限制，因此精神病人的强制收治程序一直就是立法的焦点。
一方面，强制收治程序保证真正的精神病患者得到及时治疗，防止其对社会普通公众的人身财产安全构成威胁;另一方面，规范的强制收治程序能够有效保障每一个普通公民的合法权益，杜绝“被精神病”现象。
知名传媒人朱顺忠认为，精神病是一种痛苦的心理疾病，作为病人，他需要社会的关爱、宽容和医生的治疗;作为社会资源的组织者和使用者，政府负有为每一位公民提供医疗服务的职责——判断一个公民是否具有精神疾病，这原本是精神科医生的职责，政府和司法机关为何热衷于越俎代庖?
因此，《草案》的第二十六和二十七两条规定成为了争议的焦点。它明确规定了如何对精神病人收治入院，精神病人入院治疗应当以自愿治疗为原则，以非自愿入院收治为例外，是否非自愿收治由医院决定。
《草案》将疑似精神病人的收治权完全划分给了医院范畴，没有将它置于司法程序之下，从法律界的反应来看，显然人们并不买账，认为还有值得商榷之处。
同样，将危害公共安全、扰乱公共秩序作为非自愿入院的认定标准也遭到诸多质疑。多位专家均不约而同地指出“扰乱公共秩序”这个标准太模糊，自由裁量权太大，存在被滥用的可能。
在过去几年中，许多上访者都被扣上了“扰乱公共秩序”的帽子而被强制送进精神病院。从辽宁教师李启东到河南漯河上访农民徐林东，无一不看到了公权力在其中若隐若现的身影，“扰乱公共秩序”简直成为了少数公职人员打击上访、举报的利器。
“精神病与社会观察”和“衡平机构”就说明“扰乱公共秩序”不是一个确定的罪名，也不是一个确定的罪行，而仅仅是法理和学术。
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